Els riscos de no afrontar una harmonització fiscal a l'Estat espanyol que porta dècades pendent

"La competència fiscal és un subproducte, segurament inevitable, d'un model d'assignació de tributs entre nivells de govern genuïnament federal", quelcom que comporta el risc que "les decisions tributàries preses per governs descoordinats poden implicar l'aplicació de tipus impositius ineficientment baixos, així com afectar la distribució de la renda, entre altres externalitats", sostenen Julio López Laborda i Fernando Rodrigo Sauco, del Departament d'Economia Aplicada de la Universitat de Saragossa, en el seu estudi sobre la "Mobilitat dels contribuents de rendes altes en resposta a les diferències regionals en els impostos personals".

Es tracta d'un dels pocs treballs de recerca realitzats a l'Estat espanyol sobre la relació entre mobilitat de les classes més riques i les rebaixes fiscals autonòmiques, dos assumptes que es troben en l'eix del debat sobre l'harmonització fiscal que acaba de reobrir Gabriel Rufián (ERC) i que la política espanyola porta dècades evitant enfrontar.

L'harmonia consisteix, al marge de les seves accepcions musicals, en l'existència de "proporció i correspondència d'unes coses amb altres en el conjunt que componen", per la qual cosa obrir un debat sobre la necessitat d'harmonitzar els sistemes tributaris de les comunitats autònomes equival a admetre que aquests resulten desproporcionats i/o manquen d'una necessària corresponsabilitat.

La comprovació d'aquesta dissonància no requereix amplis coneixements en matèria tributària: el traç gruixut presenta un sistema tributari estatal que conviu amb dos forals (Euskadi i Navarra), un insular (Canàries) i catorze més anomenats "de règim comú" però amb tants matisos diferenciadors entre si com perquè any rere any el Consell General d'Economistes requereixi prop de 400 pàgines per esbrossar aquestes diferències en el seu informe sobre el

El risc de buidar els impostos cedits

No obstant això, es tracta d'un debat sobre harmonització, però no sobre homogeneïtzació; és a dir, que les comunitats autònomes mantinguin un marge de maniobra a l'hora de regular els anomenats impostos cedits, com ara els de Patrimoni, IRPF, IVA i Successions i Donacions, i que, al mateix temps, aquestes diferències no resultin nocives per al conjunt del sistema ni provoquin deslocalitzacions de fortunes i empreses d'uns territoris a uns altres.

La continuïtat de les hisendes forals no està damunt de la taula, com tampoc ho està la del règim especial de Canàries. De fet, la creació d'altres noves és una aspiració recollida en diversos estatuts d'autonomia, com l'aragonès (article 106).

Sí que ho està, i des de fa temps, la gestió dels tributs totalment o parcialment traspassats a les comunitats. Així, l'actual ministra d'Hisenda, María Jesús Montero (PSOE), disposa per traçar les línies de la reforma fiscal en la qual porta mesos treballant de les conclusions que una comissió d'experts va lliurar al seu antecessor, Cristóbal Montoro (PP), que recomanaven establir tipus mínims en els impostos de Patrimoni, de Successions i Donacions i de Transmissions Patrimonials per evitar les distorsions en la seva aplicació i la pèrdua d'eficàcia.

Com pot perdre eficàcia un impost? La principal causa és que deixi de cobrar-se, la qual cosa fa que aquests recursos deixin d'entrar en les arques públiques i puguin ser utilitzats per finançar serveis i inversions.

Bonificacions del 100% a Madrid

I això és una cosa que porta temps passant amb alguns tributs, o més concretament amb la part d'ells cedida per l'Estat a les comunitats autònomes, com ara el cas de les bonificacions del 100% que aplica Madrid a Patrimoni, i amb les quals perdona al voltant de mil milions a l'any als posseïdors de fortunes valorades en més de 600.000 euros, a les quals s'afegeixen gairebé 2.600 en Successions i Donacions i més de 850 en IRPF, amb els rics com a principals beneficiaris de la primera i amb un impacte general en la segona.

Aquesta política, secundada per La Rioja amb un descompte del 50% en Patrimoni i que apliquen en diferents graus la totalitat de les comunitats del règim comú en Successions i en Donacions, té dos efectes principals: redueix la disponibilitat de recursos del territori que l'aplica i atreu a potentats dels altres, les deslocalitzacions dels quals acaben retallant la recaptació dels d'origen.

Que aquesta dissonància fiscal no provoqui el trasllat d'empreses entre territoris es deu al fet que, amb l'excepció d'Euskadi i Navarra, els governs autonòmics no tenen capacitat per regular l'Impost de Societats, coincideixen els experts consultats per

"Si tots fan el mateix, l'impost s'esfuma"

Aquestes pràctiques de competència fiscal, encoratjades a vegades per institucions com el Tribunal Suprem, porta temps creant malestar entre les comunitats, més pels seus efectes en les seves arques que per les òrbites polítiques dels seus governs i, també, més pel seu pes en el finançament autonòmic que per altres factors. El debat sobre això, sobre el que experts i estudiosos porten temps treballant, és el que es reobre ara.

"Hi ha diferències molt importants en l'Impost de Patrimoni, i moltes en Successions i en Donacions·, explica Luis del Amo, secretari tècnic del CGE, que afegeix que "les comunitats tenen molta capacitat normativa sobre molts impostos.

"Alguns defensen que aquesta capacitat de regular pot resultar negativa", afegeix, mentre uns altres, com els responsables de la Comunitat de Madrid, mantenen que perdre mil milions a l'any en Patrimoni pot resultar rendible si els beneficiaris d'aquestes rebaixes consumeixen i tributen en el seu territori després d'arribar des d'uns altres. No obstant això, anota, "si tots fan el mateix, l'impost s'esfuma. Cal anar amb compte. És quelcom semblant al que passa a la UE amb Irlanda i Luxemburg".

"Apujar i abaixar impostos és una decisió política"

Els experts consultats per elaborar aquesta informació coincideixen en rebutjar qualificatius com "dúmping" o "paradís fiscal" per aquestes pràctiques tributàries, ja que, en la pràctica i a conseqüència del sistema de finançament autonòmic, més basat en les despeses que en els ingressos dels territoris, ni seria competència deslleial per ser legal ni aporta més recursos a les comunitats que ho practiquen.

Però sí que té efectes per al conjunt del sistema i, per les deslocalitzacions, per a les autonomies d'origen des d'on es deslocalitzen, que passen a contribuir en altres llocs. "Això no es resoldrà mentre la referència de les comunitats riques siguin les forals, que gestionen tot el que recapten. Aquesta és la base dels desequilibris del territori comú", apunta López Laborda.

Ángel de la Fuente, director executiu de Fedea (Fundació d'Estudis d'Economia Aplicada), crida l'atenció sobre altres aspectes: "pujar impostos i potenciar els serveis, o baixar impostos i apanyar-se amb serveis una mica pitjors, que és la posició de Madrid, són decisions de caràcter polític perfectament legítimes que els votants de cada regió hauran de valorar".

"Sí que podria ser un problema si Madrid comptés amb un finançament privilegiat que li permetés baixar impostos sense patir les conseqüències, però no és el cas perquè el seu finançament (abans de baixar tipus) està gairebé exactament en la mitjana", afegeix.

De la Fuente es mostra partidari de suprimir l'Impost de Patrimoni i de mantenir Successions, encara que amb tipus moderats, però indica que hi ha diversitat d'opinions "sobre l'eficàcia d'aquests impostos i sobre la seva funció social" que es tradueixen en recomanacions diferents en aquest àmbit. A això cal afegir també consideracions tècniques sobre els avantatges i desavantatges de possibles mesures d'harmonització.

"Garantir un mínim de tributació comuna en l'Estat"

En la seva opinió, una forma d'harmonització que seria "inequívocament positiva" consistiria en homogeneïtzar les bases imposables dels tributs "de manera que tothom calculi de la mateixa manera i amb els mateixos components la base sobre la qual es liquida l'impost en cada comunitat, i restringint el marge d'actuació autonòmic a la fixació dels tipus impositius que s'apliquen a aquestes bases". "Això simplificaria el funcionament del sistema i ho faria més transparent sense restringir realment la capacitat de pujar o baixar tipus", afegeix.

El que caldria discutir amb cura és si "té sentit anar més enllà i harmonitzar també aquests tipus", la qual cosa suposaria restringir un aspecte clau de l'autonomia. En la seva opinió, "el tema no és blanc o negre. La competència entre regions per atreure contribuents tendeix a reduir els tipus impositius, però això pot ser bo o dolent depenent de la situació de partida i de les virtuts de l'impost".

López Laborda, per part seva, considera que "l'harmonització és necessària quan hi ha risc de competència fiscal. En aquest cas cal harmonitzar i establir uns mínims".

El professor, que defensa que la gestió "d'aquests impostos no hauria d'haver-se descentralitzat, i, de fer-ho, hauria d'haver inclòs garanties" per evitar aquestes disputes, manté que, en qualsevol cas, abans d'emprendre aquesta harmonització "caldria reformar aquests impostos, obsolets en el cas de Patrimoni i de Successions".

En aquest sentit, crida l'atenció sobre les elevades exempcions de les quals gaudeixen els qui organitzen el seu patrimoni amb forma d'empresa familiar (255.000 milions el 2018) i, també, sobre els efectes nocius de la limitació conjunta de les declaracions de l'IRPF i de Patrimoni.

Els impostos de Patrimoni i de Successions i Donacions "estan descentralitzats totalment a les comunitats autònomes, per la qual cosa els seus respectius tipus de gravamen depenen exclusivament de la legislació regional. Per tant, si es vol evitar que la competència fiscal acabi conduint a l'eliminació d'aquests impostos, i si es pretén que els mateixos continuïn complint un paper en la redistribució nacional de la riquesa, hauria d'introduir-se, com s'ha proposat des de fa temps, algun límit a la reducció dels tipus de gravamen" que "garantís un mínim de tributació comuna en tot l'Estat", conclouen López Laborda i Rodrigo la seva anàlisi.