Expresidents SL: el 'cas Zapatero' destapa el buit legal sobre les activitats dels qui van ocupar la Moncloa

La fina línia que separa el tràfic d'influències del que fan els lobbies ha tornat a ser qüestionada després de la imputació de José Luis Rodríguez Zapatero. El debat està servit. I la normativa vigent, plena de buits. El Reial Decret 405/1992 és l'únic que regula explícitament els "drets", la "consideració" i l'"atenció" dels qui han ocupat la presidència del Govern espanyol. El va signar durant el seu penúltim mandat Felipe González. El text no diu res del que poden -o no- fer en l'àmbit professional després de la seva sortida de la vida pública. I només contempla una sèrie de dotacions per cobrir la "pensió" i les despeses d'oficina, seguretat o automòbil dels expresidents que així ho sol·licitin. Les partides vénen recollides en els Pressupostos Generals de l'Estat (PGE). L'altra norma que afecta -mínimament- als que han exercit aquesta funció és la Llei 3/2015 d'Alts Càrrecs, també amb "unes limitacions molt curtes", assenyalen els experts consultats per Públic.

Sumar va moure la setmana passada la primera fitxa. El soci minoritari del Governespanyol va anunciar que impulsarà una iniciativa per regular les activitats dels expresidents. L'objectiu és prohibir que puguin utilitzar les seves oficines per realitzar "activitats lucratives" en l'esfera privada. La preocupació va més enllà de la coalició que lidera Yolanda Díaz. On acaba el lobbisme i comença el tràfic d'influències?”, va preguntar el passat dimecres 20 de maig el portaveu ERC al Congrés, Gabriel Rufián. I aquesta és precisament una de les grans incògnites. Què diferencia la primera pràctica de la segona i per què només una és il·legal? Els mandataris poden prestar serveis d'assessoria o consultoria a tercers un cop abandonen la Moncloa? Com regulen l'activitat dels lobbies altres països europeus? I quin camí hauria de seguir Espanya?

"La principal diferència és que -teòricament- els lobbies assessoren i afavoreixen l'aprovació de mesures no per les relacions personals dels seus membres, sinó pels seus coneixements tècnics i la seva expertesa. La utilització d'aquesta influència personal és el que marcaria el salt al tràfic d'influències. El plantejament és una ximpleria. Espanya hauria d'assumir que fer lobby és la definició perfecta de traficar amb influències i regular-ho amb uns límits concrets d'actuació", assenyala Andrés Boix, professor de Dret Públic a la Universitat de València. José Luis Calama situa en la seva interlocutòria a José Luis Rodríguez Zapatero com el "vèrtex" d'"una estructura estable i jerarquitzada de tràfic d'influències" per obtenir "beneficis econòmics mitjançant la intermediació" davant instàncies públiques "en favor de tercers, principalment [l'aerolínia hispanoveneçolana] Plus Ultra". L'expresident socialista ha negat a través d'un vídeo totes les acusacions i ha confirmat que exercirà el seu "dret a la defensa amb tota convicció".

Els buits al voltant de l'activitat dels expresidents

Les veus consultades per aquest diari coincideixen en assenyalar que el Reial Decret 405/1992 no només queda "obsolet", sinó que respon a "una cultura institucional" prèvia a les actuals exigències en matèria de transparència, rendició de comptes i conflictes d'interessos." La regulació vigent consisteix a atribuir drets als que han ocupat la presidència del Govern espanyol: una pensió indemnitzatòria, automòbil, seguretat o una dotació per a despeses d'oficina. L'eventual reforma legislativa hauria de definir no només els drets, sinó també les condicions per exercir-los i les incompatibilitats i limitacions que s'haurien d'aplicar a l'activitat dels expresidents”, deixa anar Encarnación Carmona Cuenca, catedràtica de Dret Constitucional a la Universitat d'Alcalà de Henares. Els Pressupostos Generals de l'Estat del 2023 –els últims aprovats– van mantenir congelada en 298.320 euros la partida destinada a Felipe González, José María Aznar, José Luis Rodríguez Zapatero i Mariano Rajoy. La quantia es divideix entre els quatre. El resultat coincideix amb el que percep anualment cadascun dels exmandataris per a les despeses del seu despatx.

Felipe González i Aznar van prestar serveis de consultoria i van ocupar butaques a Gas Natural o Endesa

"Els pagaments corresponents a costejar les oficines, els càrrecs a la seva disposició i les despeses de seguretat se segueixen lliurant als diferents expresidents encara que tinguin altres ingressos. La indemnització en canvi es congela si comencen a treballar en una empresa privada, atès que el lloc ha de ser autoritzat per l'Oficina de Conflictes d'Interessos", afegeix la constitucionalista. "El Reial Decret 405/1992 és absolutament parcial: garanteix una sèrie de mitjans materials i humans per als expresidents, però no preveu res sobre els possibles conflictes d'interessos", continua Severiano Fernández Ramos, catedràtic de Dret Administratiu a la Universitat de Cadis.

La Llei 3/2015 d'Alts Càrrecs és l'altra norma que aborda -de manera superficial- les activitats que poden exercir els expresidents, exministres o exdirectors generals una vegada són relegats dels seus respectius llocs. El text estableix un període de dos anys perquè no puguin realitzar determinades activitats en "entitats privades que hagin resultat afectades" per les seves decisions com a càrrecs públics. "Els fets que hem conegut aquesta setmana poden escapar d'aquestes limitacions legals", insisteix el professor. Zapatero no és l'únic expresident que ha acabat aterrant en el sector empresarial. Felipe González va prestar serveis de consultoria al mexicà Carlos Slim, va passar pel consell d'administració de Gas Natural Fenosa -ara Naturgy- i continua com a conseller en la marítima Boluda Towage. José María Aznar fa dues dècades que és assessor de News Corp, el grup de mitjans de Rupert Murdoch, on ha obtingut -en total- gairebé quatre milions d'euros. El popular va tenir també una butaca al consell d'administració d'Endesa i va treballar com a assessor per al president de la consultora KPMG.

"La legislació vigent preveu una sèrie de mecanismes que són més una càrrega formal que una fórmula eficaç per evitar que els interessos personals puguin influir indegudament en l'exercici de les funcions i responsabilitats [dels expresidents]. Aquests mecanismes no eviten que les persones que han ocupat un càrrec públic es dediquin a activitats d'influència que formalment poden no afectar les decisions que hagin pres, però per a les que aprofiten el coneixement i sobretot els contactes del seu temps a l'Administración Pública, precisa Agustí Cerrillo Martínez, catedràtic de Dret Administratiu a la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). "Els delictes de tràfic d'influències estan tipificats de tal manera que poden incloure casos de lobby admesos a la pràctica. L'ideal seria impulsar una regulació totalment nova per prohibir les activitats en el sector privat dels qui han ocupat càrrecs públics o limitar aquesta prohibició a determinats sectors en els quals els expresidents no haurien d'intervenir", proposa Mercedes García Arán, catedràtica de Dret Penal.

La via per a la legalització dels 'lobbies'

Els juristes consultats per Públic coincideixen en decantar-se per una nova regulació, més que per actualitzar el Reial Decret que existeix des de 1992. Les barreres serien d'aquesta manera més difícils d'esquivar." La nova norma hauria de ser de rang legislatiu i resoldre qüestions com la falta de transparència, els controls de despesa i les incompatibilitats pel que fa a activitats privades posteriors al càrrec", matisa Encarnación Carmona Cuenca. "L'ideal seria efectivament una norma amb rang de llei, ja que introdueix límits i obligacions", reafirma Severiano Fernández Ramos. Agustí Cerrillo Martínez proposa a més una segona alternativa: "unificar la regulació en un únic text", tant les despeses associades als expresidents com els mecanismes per controlar la seva activitat. "I valorar fins a quin punt té sentit reconèixer uns drets específics a les persones que han ocupat la presidència més enllà d'aquells que siguin estrictament necessaris per garantir la seva seguretat o la realització d'activitats institucionals i protocol·làries", sosté el professor.

L'altra ics de l'equació té a veure amb la regulació dels lobbies, neutralitzant així el que fins ara es concep com a tràfic d'influències, un dels delictes que li imputa el jutge Calama a José Luis Rodríguez Zapatero. L'expresident està citat a declarar com a presumpte líder d'una "estructura estable i jerarquitzada" des de la qual va poder cobrar comissions per les seves tasques d'intermediació en el marc del rescat de Plus Ultra. Quina seria exactament l'actuació il·legal? Zapatero hauria posat a disposició de tercers els seus contactes personals i la seva capacitat d'accés a alts càrrecs de Administración Pública. I quina és la diferència entre el que va fer el socialista i el que entenem per lobbisme? Andrés Boix posa el focus en la "anomalia" espanyola i reivindica: "El que fan gairebé tots els països occidentals és regular el lobby per intentar que sigui el més transparent possible. La regulació permet sancionar la malversació i la prevaricació associades a aquest tipus de pràctiques, desenvolupar un registre de lobbies i exigir la traçabilitat de les seves activitats, sense sancionar el lobby com a tal".

"L'objectiu no és un altre que evitar que els expresidents [o els qui van exercir càrrecs públics] pressionin o intervinguin en activitats que els beneficiïn econòmicament a partir dels contactes aconseguits durant els seus mandats", recalca la penalista Mercedes García Arán. El Congrés té dues iniciatives en marxa que busquen regular l'activitat dels lobbies de manera que la ciutadania conegui totes les reunions d'aquests grups amb els representants públics, un camí en el qual també han donat passos Regne Unit, Francia o Alemanya. "La tendència europea recent es dirigeix cap a un equilibri entre la dignitat institucional dels antics mandataris i els principis de transparència, control de la despesa i prevenció de conflictes d'interès. Espanya té en aquest sentit una regulació bastant millorable", insisteix Encarnación Carmona Cuenca. Andrés Boix coincideix amb aquesta tesi i acaba amb una reveladora comparació: "La idea és que no es cometin il·legalitats sense considerar el lobby una il·legalitat. Zapatero en qualsevol país europeu estaria sent investigat per possibles delictes de malversació, prevaricació o falsificació fiscal en el marc d'aquest assessorament, però mai pel simple assessorament".