El finançament autonòmic, una eterna pedra a la sabata (també per al proper Govern estatal)

El model de finançament autonòmic és un assumpte complex. Combina una dimensió política amb una altra tècnica i aquest còctel el converteix en una llosa per als governs que s'hi han d'enfrontar. Mariano Rajoy ho va intentar entre el 2017 i el 2018 sense èxit.

Durant la legislatura acabada de finalitzar, la ministra d'Hisenda, María Jesús Montero, va arribar a presentar un informe, però no va trobar consens entre les comunitats autònomes. El resultat és un model caducat des del 2014, l'eficàcia del qual, segons els experts, "deixa molt que desitjar".

I això no és trivial. Les autonomies s'ho prenen seriosament perquè hi ha molts diners en joc i del pròxim model de finançament, la formulació del qual s'haurà d'emprendre en la pròxima legislatura, en depèn la quantitat que acabi al seu sac.

Primer de tot, convé precisar quin és el principal objectiu que perseguia el model que va generar el govern de Zapatero el 2009. Quina és, en definitiva, la seva raó de ser.

"El model funciona", explica Julio López Laborda, catedràtic d'Economia Pública de la Universitat de Saragossa, a Público, "garantint totes les CCAA que rebran cada any els ingressos que necessiten per prestar, si ho desitgen, el mateix nivell de serveis públics (en matèria de Sanitat, Educació i serveis socials essencials) que la resta de les autonomies".

Els experts consideren que l'actual model de finançament autonòmic deixa molt a desitjar

I no només això. Una altra de les màximes que té l'actual model és assegurar que els diners que obté cada comunitat no siguin inferiors al que obtenia amb el model anterior. Aquest és un dels grans punts de tensió entre els experts i, per tant, un dels punts més calents del model: és la famosa clàusula de l'statu quo.

Un òptim funcionament del model de finançament autonòmic és fonamental perquè l'accés als serveis dels ciutadans sigui just. Guillem López Casasnovas, catedràtic d'Economia a la Universitat Pompeu Fabra, exconseller del Banc d'Espanya i avui president del Consell assessor en matèria econòmica de la Generalitat de Catalunya, critica la seva eficàcia i en diu que "és un model fet amb trossos d'altres models". El canviaria de dalt a baix.

Quid de la qüestió: el criteri de repartiment

Tots els problemes parteixen de la mateixa línia de sortida: algunes autonomies es queixen que aporten massa diners (en forma d'impostos) a la bossa general en relació amb la suma que, després, el funcionament del sistema de finançament els acaba assignant a través dels seus diversos mecanismes i fons. Seria el cas paradigmàtic de Catalunya. D'altres, en canvi, en surten beneficiades i, per tant, no estarien disposades a perdre les condicions en futurs models. Aquí encallen les negociacions.

El quid de la qüestió rau en els criteris que s'utilitzen per dur a terme el repartiment dels fons a les diferents comunitats autònomes. En com es reparteixen els diners. Carmen Marín, investigadora a la Fundació d'Estudis d'Economia Aplicada (FEDEA), troba en aquest batibull de criteris una de les principals fallades del sistema: "La complexitat". Tot i això, la pròpia complexitat del dibuix regional d'Espanya és la causant de l'embolic del finançament.

La majoria dels experts coincideixen que aquests mecanismes d'anivellament són imprescindibles a l'Estat perquè totes les comunitats puguin gaudir dels serveis bàsics, però no és el mateix fonamentar aquesta redistribució de la riquesa segons criteris d'ordinalitat, de cost efectiu o bé de població ajustada.

L'economista Carmen Marín apostaria per aquest últim. "L'ideal és reduir els criteris al mínim i basar el repartiment en el de població ajustada", que consisteix a tenir en compte les característiques sociològiques de la població a l'hora de fer el repartiment dels diners.

Per ell també es decantarien autonomies com Andalusia, Múrcia o el País Valencià. A l'altra punta de la balança, altres com Cantàbria, La Rioja o Aragó defensen un model basat en el cost en nombres totals dels serveis que es presten a la ciutadania.

López Casasnovas apunta que, actualment, precisament aquestes comunitats són les que més es beneficien del sistema, tenint en compte que, tot i no figurar entre les que tenen menys renda per càpita, sí que són de les que més reben a la redistribució.

El tercer en discòrdia és el criteri de capacitat fiscal, és a dir, el que té en compte la quantitat de diners que diposita cada autonomia a la borsa de l'Estat. Si se seguís aquest criteri, les comunitats autònomes que més aporten (per exemple, Comunitat de Madrid o Catalunya) s'assegurarien de ser les que més reben. En aquest cas, es posa l'accent a l'ordinalitat.

Ara bé, Jorge Onrubia, professor d'Economia a la Universitat Complutense de Madrid i investigador a FEDEA, i López Laborda insisteixen que aquesta ordinalitat també es compleix si el sistema es fonamenti en el criteri de la població ajustada.

Quines són les possibles vies de reforma?

Entre els experts, hi ha unanimitat en algunes qüestions però també discrepàncies. Onrubia considera, com a Marín, que el criteri de la població ajustada hauria de prevaldre sobre la resta, però també crida a "redefinir l'anivellament" i actualitzar-lo perquè compleixi el seu objectiu principal. "Que totes les comunitats autònomes tinguin els recursos suficients per finançar els serveis fonamentals, sense grans diferències de recursos per habitant ajustat i respectant l'ordinalitat", diu.

Afegeix, a més, que és important "tenir en compte el nivell de preus, és a dir, el cost de la vida a cada territori, clau en el cost de provisió dels serveis públics". El preu de la vida a Madrid o Barcelona no és el mateix que, per exemple, el de Càceres o Jaén.

Per a López Laborda, el camí per on s'hauria de conduir la reforma del model passa per decidir si s'opta per un anivellament parcial —és a dir, un nivell menor d'intervenció central en la descentralització— o per un anivellament total.

Si s'opta per aquesta última", continua, "s'hauria d'estendre a tots els serveis de les CCAA el model que s'aplica, ara, als serveis fonamentals", cosa que implicaria que el model estigués integrat, únicament, pels tributs cedits i per una única transferència d'anivellament. És un mecanisme molt més simple que l'actual, que està trufat de diversos fons generats per anivellar unes CCAA amb les altres. López Casasnovas els qualifica de "vestits a mida" lliurats a discreció.

López Laborda remata la seva argumentació. "Si s'optés per un anivellament parcial", explica, "caldria decidir quines diferències entre CCAA trobaríem acceptables i quines no".

La via federal, un altre motiu de fricció

La solució més disruptiva l'aporta López Casasnovas. El catedràtic de la UPF proposa oferir a les comunitats dues vies per participar del finançament: l'actual i el federal. Tal com va plasmar a l'Informe de la Comissió d'Experts per al Finançament del Model de Finançament Autonòmic (en què també va participar Onrubia), aquesta segona via consistiria en un pacte fiscal, semblant als del País Basc o Navarra, per a aquelles CCAA que així ho decidissin.

López Casasnovas proposta que les comunitats que ho decideixin tinguin un model de finançament federal

Onrubia no ho veu clar. Es mostra escèptic. Argumenta que "un sistema com el foral, sense redistribució interregional, només interessaria les comunitats amb altes capacitats fiscals (Madrid, Catalunya, Balears o la Rioja)". Seria nociu, en canvi, per a la resta. "Amb les capacitats fiscals", remata. "Seria inviable mantenir els serveis públics a un nivell raonable".